（来源（yuán）：经济（jì）观察（chá）报）

一项影响中国货运结构的政策正在不（bú）断推进中，它（tā）力图（tú）扭（niǔ）转（zhuǎn）早在2008年，甚至更早以前（qián）形成的（de）公路与铁（tiě）路（lù）运输比例失（shī）衡（héng）的问题。

7月2日，国务院新闻办公室召开国务院政（zhèng）策例行吹风会。交通运输（shū）部副部（bù）长刘小明在会（huì）上抛出了一个庞大的货运结构调整计划（huá）：三（sān）年后，中国（guó）将实现全（quán）国铁路货运量较2017年增加11亿吨，水路货运量较2017年增加5亿吨，沿海港口大（dà）宗货物公路运（yùn）输（shū）量减少4.4亿吨的目（mù）标。

仅（jǐn）仅一天后，即7月3日，国（guó）务院公开发布《打赢蓝天保卫战三（sān）年行动计划》，其中对中国（guó）运输结构调整的目标进行了（le）更细致的拆解（jiě）：2018年年底前，沿海主要港口和唐山港（gǎng）、黄骅（huá）港的煤炭（tàn）集港改（gǎi）由铁（tiě）路或水路运输；2020年采暖（nuǎn）季前，沿海主要港（gǎng）口以及（jí）唐山港（gǎng）、黄骅港的矿石、焦炭等大宗货物原则（zé）上（shàng）主要改由铁路或水路运（yùn）输。

这一从大气污染治理为出发点，以港口（kǒu）集疏港运输方式为（wéi）着力点，意图将一部分大宗商品运输由公路转为铁路（lù）的政（zhèng）策被称为“公（gōng）转铁（tiě）”。

必然趋势（shì）

2017年，人（rén）们已经在天津港见识到该政策的力度。当（dāng）年4月（yuè）天津港（gǎng）禁止汽运（yùn）煤集港，此后柴油车，甚至LNG（天然气）卡车均被禁止入港进行（háng）煤炭运输。

一位天津（jīn）港相关人士对（duì）经济观察报表示，在这一政策（cè）落地后，大批相关货物开（kāi）始向京津冀（jì）地（dì）区其它（tā）港口（kǒu）转移（yí）。但按（àn）照《行动计划》所列出的时间表（biǎo），2018年年底后，这种转移（yí）将（jiāng）会（huì）越加（jiā）困难。

这项政策背后隐（yǐn）藏着（zhe）一个巨大的命题：中国货运结构的调整。北京交通（tōng）大学交通运输（shū）学院（yuàn）副教授张晓（xiǎo）东对经济观（guān）察报表示，改革（gé）开放后，铁路货（huò）物周转量呈波动性下降，是（shì）公路市（shì）场化改革、技术进步和向现代物流转型的综合作用，而（ér）2008开（kāi）始（shǐ）的大（dà）规（guī）模（mó）基建投资则加速了这（zhè）一进程（chéng）。

另一位研究者（zhě），北京（jīng）交通（tōng）大学经济管理学院（yuàn）教授赵坚则为经济（jì）观察报提供（gòng）了一（yī）组数据，中国铁路货运周转量占（zhàn）市场份额大约20%左右，美国则为40%多。在赵坚看来，从货物运输结构角度考量，增加铁路货（huò）运，推动货物（wù）从公路流向铁路是必然（rán）趋势。

这一现象出现（xiàn）的原因是复杂的，但是（shì）铁（tiě）路货运运力不足是其中之一（yī）。短（duǎn）板能否（fǒu）在短（duǎn）时间内补足依然是个（gè）问（wèn）题，一些港口人士已经表现出担忧——中国一些港口公路（lù）运（yùn）输占比超过4成，短时（shí）间内铁路运力能否负担如此大量的货物运输需求（qiú）转（zhuǎn）移？“毫无疑问（wèn），达成三（sān）年目标的难度是巨大的”，张晓东对经济观察报表示（shì）。

胡子（zǐ）物流集（jí）团（tuán）董事（shì）长李乃（nǎi）龙敏锐察觉到了“公转铁”大潮袭来（lái）的信（xìn）号（hào），在不（bú）到一个月的时间内，李乃龙发现国（guó）务院以及多个部委针对“公转铁（tiě）”、“运输（shū）结构调整（zhěng）”的四次发（fā）声，由此，他认（rèn）定“公转铁”已经是必然的趋势。

胡子物流集团位于河（hé）北唐山市，在这里有中国北方重要（yào）的港口之（zhī）一唐（táng）山港。2017年，包（bāo）括京（jīng）唐（táng）港区、曹妃甸港区两个港区，唐（táng）山港共计完（wán）成货物（wù）吞吐量5.7亿吨，其中煤炭吞（tūn）吐量1.77亿吨，矿石吞吐量2.47亿吨。

唐山港是（shì）继天津（jīn）港后第二（èr）个对（duì）“公转铁”采取强力措施的港口（kǒu），在（zài）2017年8月（yuè），唐山市政府发布了《关于停止唐（táng）山港（gǎng）煤（méi）炭汽运集疏港的通知》，通知中要求8月15日起（qǐ），唐山港全（quán）面停止接收煤炭汽（qì）车集（jí）港运输，从9月30日起，唐山港也将全面停止（zhǐ）煤炭汽车疏港运输。

李（lǐ）乃（nǎi）龙（lóng）对经济观察报表示（shì），目前柴油车已经无（wú）法进入港区进行煤炭集（jí）疏港（gǎng），只能用LNG（天（tiān）然气）卡（kǎ）车进行运输。同时（shí），矿粉的（de）公路运输也进入了监管的范围（wéi），尽（jìn）管还未采用禁止入港这样（yàng）强力的措施。

在目前的阶段，LNG卡车运输的成本还要低于（yú）传统柴油车的成本，但是（shì）由（yóu）于天然气价（jià）格具有较（jiào）大的季节波动性，下半年天然（rán）气的（de）价格有可能出现（xiàn）较大幅度的上涨。

胡（hú）子物流集团（tuán）此（cǐ）前是一家第（dì）三方公路运输企（qǐ）业，从2014年（nián）起，这家（jiā）公（gōng）司开始（shǐ）向车货匹配、无车承运人（rén）方（fāng）向转型，目（mù）前平台内有超过1万家会员（yuán）和车辆。察觉到政策的力度（dù）后，李乃（nǎi）龙开始引导（dǎo）平台内（nèi）的会员不再（zài）添（tiān）置新的柴油（yóu）车，而是向LNG、新能源车（chē）辆方（fāng）向进行投入。

李（lǐ）乃（nǎi）龙认为（wéi）中国公路货运占（zhàn）比（bǐ）过高的问题必然会被转变，再进行柴油车投入没有出（chū）路。

这种货物从公路转向铁路（lù）的进（jìn）程正在沿（yán）海多个港口蔓延（yán），一位连（lián）云港（gǎng）相关人（rén）士向（xiàng）经济观察报提供了一组数据，在今（jīn）年上半年，连云（yún）港（gǎng）铁路集疏港所占（zhàn）比重（chóng）较2017年已经（jīng）增加了15%左（zuǒ）右。

按照该人士的介绍，这（zhè）种增长（zhǎng）的原因来自于多个方面，不仅包括中长距离货物的自（zì）然增长，也包（bāo）括铁路、港口对“公转铁（tiě）”政（zhèng）策的不断推动。

比如，此前由连云港（gǎng）运往徐州的货物大部分采用公（gōng）路（lù）运（yùn）输，但是目前由于上海铁路（lù）局采用了政策引导（dǎo）的形式，让至徐（xú）州的大部分（fèn）货物转向了铁路运（yùn）输（shū）。

天津港样板

在（zài）整个（gè）“公（gōng）转铁”政（zhèng）策成型的过程（chéng）中，天津港是一个重要节点（diǎn），同时也是采取措（cuò）施力度最强的港口。

2016年12月至2017年年初，突然袭来的重度污染天气让各级政府启动了（le）一系列环保应急（jí）措施，其中天津市采（cǎi）取的一（yī）项措施（shī）即（jí）为暂停天津港的各项货运业务，最初这一措施执行期为一周左右，此后又根据污染状（zhuàng）况再次（cì）执行。

张晓（xiǎo）东对经济观察报表示，这（zhè）一针对港（gǎng）口货运的临（lín）时（shí）措施让（ràng）政策（cè）制定（dìng）者察觉到（dào）港口物流（liú）管理对于大气污染（rǎn）治理的重要作用。

中国港口货车集疏（shū）港多采用柴油车，这种（zhǒng）车辆的污染物排放大约（yuē）为铁（tiě）路的7-10倍左右。2018年5月（yuè），北京市（shì）环保局公（gōng）布了新一轮污染（rǎn）源解析（xī）结果，结果（guǒ）显（xiǎn）示北（běi）京市全（quán）年PM2.5主要来源中本地排放占三分之二，现阶段本地排放贡献中，移动源贡（gòng）献率位列首位（wèi），而在移（yí）动源中在京行驶的柴油车贡（gòng）献最大（dà）。

赵（zhào）坚对经济观察报表示：“公转铁（tiě）政策推（tuī）动的基本（běn）逻（luó）辑还（hái）是为了环保考（kǎo）虑，目前（qián）在京津冀区域移动污染（rǎn）源排放已经成为（wéi）造成PM2.5污（wū）染的（de）主要原（yuán）因，推（tuī）动“公转铁”将会有效降低大（dà）气（qì）污染”。

在天津港（gǎng）临时措施采取一个月后，即2017年2月，原环保（bǎo）部、发改委等多个部门便（biàn）公布了《京津冀及周边（biān）地（dì）区2017年大气污染防治工作方（fāng）案》，该（gāi）方案（àn）要求天津港在该（gāi）年7月底（dǐ）前不再接（jiē）收柴油货车运输（shū）的集（jí）港煤（méi）炭。9月底前，天津、河北及环渤海所有集疏港煤（méi）炭（tàn）主要（yào）由铁（tiě）路运输，禁（jìn）止环渤海港口接收柴油（yóu）货车运输的集疏港煤炭。

上（shàng）述（shù）天（tiān）津港人士对（duì）经济观察（chá）报表示，天津（jīn）市对于这一政策执行力度很强，实际上提前（qián）达（dá）成了（le）方案的（de）要求（qiú），在4月底包括LNG在内的货运车辆就已（yǐ）经被禁（jìn）止进入天津港进行集疏港运输。

吞吐（tǔ）量骤降

天津港的（de）严厉（lì）措（cuò）施落地（dì）已经超过1年，这（zhè）一措施的影（yǐng）响还在不断（duàn）释放。上述天津港人士对经（jīng）济（jì）观察报（bào）表示，今年（nián）上半年天津港（gǎng）煤炭及（jí）相关制品（pǐn）吞（tūn）吐量相较于2017年（nián）同期下滑了20%左右。

按照（zhào）天津（jīn）港2017年（nián）年报显示，2017年天津港煤炭（tàn）及制品吞吐量同比下滑30.15%。年报信息显示，天津港于2017年4月（yuè）底（dǐ）停（tíng）止（zhǐ）接收公路（lù）运输煤炭，集（jí）疏港煤（méi）炭全（quán）部由铁路运输，这种下滑是（shì）由于“受（shòu）货源发（fā）货地和天津（jīn）港铁路（lù）疏运条件、能力以及铁（tiě）路发运（yùn）量的限制”。

铁路运力正（zhèng）在（zài）成（chéng）为“公转铁”大策中一个绕不开（kāi）的节点。

上述连云港人士为（wéi）经济观察（chá）报提供了一组（zǔ）数据，连云（yún）港铁路（lù）装车量在2008年后曾经（jīng）最（zuì）高峰达到日装车近（jìn）3000车，而目前日均（jun1）装车量大约为1800车，大约为（wéi）11万吨，而按照2017年连（lián）云港年吞吐量2.28亿吨计算，日均吞吐量约为60万吨，两者还（hái）存在较（jiào）大的差距。“这只是一个（gè）粗略的测算。连云港的运输（shū）配比大约（yuē）是公（gōng）路40%、铁路30%、水路30%。如（rú）果按（àn）照目前的铁（tiě）路运输（shū）能力，很难（nán）完全负（fù）担（dān）“公转铁”的任务。”该（gāi）人士对经（jīng）济观察报表示。

由（yóu）于陇海线的存在（zài），连云港是（shì）中国铁（tiě）路运力较（jiào）为充（chōng）分的港口之一，其他港口（kǒu）的情况可能更为紧迫。上述天（tiān）津港（gǎng）人士对经济观察报表示（shì），由（yóu）于没有干线铁路接通（tōng），天津（jīn）港的铁路运力（lì）占比尚不足30%。目（mù）前天津（jīn）港也正在推动一系列铁路（lù）配（pèi）套（tào）设施（shī）的建设——一些中国港口在（zài）建立之初，就是（shì）围绕公（gōng）路（lù）运（yùn）输主导的思路进（jìn）行基础设（shè）施建设的，这也意味着这些港（gǎng）口需要重新转换思路。

不仅仅是（shì）港口方面的运（yùn）输需求，如果（guǒ）要减少成（chéng）本——如果铁路无法（fǎ）直通部分大（dà）型钢铁（tiě）企业，“公转铁”后这些（xiē）企（qǐ）业将面（miàn）临铁路到厂区的二次装卸问（wèn）题——一些大型企（qǐ）业也必须要重新考（kǎo）虑铁路接入厂区的（de）计划。

制约铁（tiě）路运（yùn）力的（de）因素（sù）主要来自两个方面，一（yī）方面是基（jī）础设施（shī）建设（shè），即在港口铁路（lù）规划之初的运力设计情况（kuàng）；另一方（fāng）面则指向了（le）铁路总公司（sī），一位港（gǎng）口人（rén）士对经济观察报表示（shì），在既定的线路（lù）上，能够（gòu）有多大的运力最（zuì）后（hòu）还得取（qǔ）决于铁路总（zǒng）公司、地方铁路部门能够给（gěi）安排多少车辆。

种种的（de）难（nán）题，最终都（dōu）将摆在（zài）中国（guó）铁路（lù）总公司的（de）面（miàn）前。

运力提升计划

在最（zuì）近（jìn）的一段时间，中国铁路（lù）设计集团变得格外繁忙。

作（zuò）为铁路总公（gōng）司旗下唯一直属管（guǎn）理的国（guó）家综（zōng）合甲级（jí）勘察设计企业（yè）集团（tuán），中（zhōng）国（guó）铁路设计集团从今年年初开（kāi）始陆续参与到唐山港区的整（zhěng）体疏港设计、丹（dān）东港、大连港（gǎng）等“公转铁”运输方案的前期规划和研（yán）究（jiū）等多个港（gǎng）口项目中。

这仅仅是铁路（lù）部门为“公转铁”所做的准备之一，多个地方（fāng）铁路公司均在为（wéi）提升铁路（lù）运力（lì），推动“公转铁”寻找（zhǎo）合（hé）适的方（fāng）式。

北（běi）京铁路局集团公司北京货运中心市场营销负责（zé）人张（zhāng）书生对经济观察（chá）报表示，今年6月（yuè）北京货运中（zhōng）心开（kāi）通了滦（luán）县东、承德-大红（hóng）门（mén）的建筑砂石骨料（liào）班列，目前隔日开行一列；下一步将会从确保集装箱数量（liàng）和集装箱专用平车上加大力（lì）度，为推（tuī）动管区内砂石（shí）运输（shū）向铁路转移提供运力支撑。未来还将继续（xù）对（duì）接（jiē）运（yùn）输需求，分点建立砂石料储（chǔ）运发送基地、卸车基地，推动货场更新改造，加强（qiáng）配备装卸车（chē）设备。

在（zài）《打（dǎ）赢蓝天保（bǎo）卫（wèi）战三年行动（dòng）计划》向公（gōng）众（zhòng）发（fā）布一（yī）天之（zhī）后，即（jí）7月4日，铁路总公司官网（wǎng）披露了《2018-2020年货（huò）运增量行动方（fāng）案》，这份方案试图为三年后全国铁（tiě）路（lù）货运增长30%的目标提（tí）供（gòng）支撑——按照铁总官网披露的（de）信（xìn）息，为落（luò）实铁路货运增量三年行动方（fāng）案，铁路（lù）总（zǒng）公司制定了详（xiáng）细的时间表、路（lù）线图和配套措施，确保货运增量和运输结构调整目标如期实现。

这一方案（àn）涉（shè）及了运输（shū）能力提升（shēng）、物流成本降低（dī）、产品供给优化三个方面，其中涵盖了（le）对既有线路运力挖掘（jué），也（yě）包括了扩大（dà）万吨（dūn）重载列车的（de）开（kāi）行范围及加大了对货车（chē）的购置。

按照方案（àn），2020年（nián）蒙西（xī）至华中铁路投产后（hòu），中国将拥有大秦、唐呼、瓦日、蒙华等4条万吨重载铁路（lù）通道（dào）。

无论如何，这依然是一个艰难的工（gōng）程。“长期以（yǐ）来，中国在铁路（lù）货运上的（de）投入都是不足的，现在是（shì）在补功课”，张晓东（dōng）对经济观察报表示（shì）。

2008年（nián）以前，中国基建（jiàn）投资倾斜于高速公路，2008年以后铁路投资快速攀升，但主要集中于高铁，按照张晓东的测算，每年在货运上（shàng）的投（tóu）入可能不足总投资量的10%。

多种社会层面的考量又让“客转货”——停（tíng）止（zhǐ）一部分（fèn）普通线（xiàn）路的客运功能，转为以货运为主——的进程推（tuī）进缓（huǎn）慢。

这种长期欠账能（néng）否在短期补上，还（hái）是（shì）个（gè）问题。尽管从2008年开始，张晓东就（jiù）一直（zhí）在提倡推动中国货运结构的（de）改变，但是目前三年内完成（chéng）“公转铁”的计划依然让张晓东（dōng）觉（jiào）得有点“太急了”。

一些港口正在推动新的方（fāng）案以（yǐ）应对可能出（chū）现的运力不足。上述（shù）天津港人士对经济（jì）观察报表示，目前天（tiān）津港正在推（tuī）动一个无人驾驶新能（néng）源货车项目，与其（qí）他（tā）港口的自动（dòng）化车辆（liàng）不（bú）同的是，这项目不仅仅希望解（jiě）决港区内（nèi）的货物（wù）运输，还希望解（jiě）决从天津港至（zhì）北京周（zhōu）边的货物运输问题，按照目前的（de）测算，如果（guǒ）量产后，车辆的成本有（yǒu）可（kě）能压（yā）缩至100多万元。

改变一定（dìng）会（huì）发生

“公转（zhuǎn）铁”的直接政策（cè）意图指向了大气污染的治（zhì）理，但是隐藏在这一政策背后的是数十年来中国货运结（jié）构乃至经济发展方式转变的广（guǎng）阔图（tú）景。

上述连云港人士向（xiàng）经济（jì）观察（chá）报梳理了近年（nián）来港口货运方式的变化，其（qí）中一个极为关键（jiàn）的节点是（shì）2008年——在上个世纪（jì）80年代（dài）前（qián），连云港铁路货运曾（céng）经一度占比超（chāo）过70%，此后，这（zhè）一比例开始缓慢下降，直（zhí）到2008年（nián）。“2008年开（kāi）启的（de）一（yī）轮大规模投资让包括钢（gāng）铁、煤（méi）炭在内的大宗货物（wù）运输量快速增加（jiā），铁路的运（yùn）力又没有明显（xiǎn）提升，也就是从这（zhè）里开始，铁路运输占比（bǐ）快速下（xià）降，公路运输的（de）占比快速上升（shēng），并（bìng）最终成为主（zhǔ）流”，该人士对经济观察报表示。

一个数据（jù）是，在2008年后由于货物大（dà）幅增（zēng）长，连云港曾（céng）经在一（yī）天内请求（qiú）车（货（huò）主向铁路报（bào）请装车的需求数）需求6000车，但是（shì）当时承认车（chē）（铁路实际核准（zhǔn）的计划数）也就1000车左右。

张晓（xiǎo）东向经济观察报列举了美（měi）国、德国等多个国家的案例来阐述这个规律：许（xǔ）多工业化国（guó）家都曾经历过货运由（yóu）铁路向公路摆动的过程，但最终又（yòu）会出现一个铁路货运回暖（nuǎn）的过程。“德国的铁路货运占比（bǐ）一度（dù）低（dī）至10%左（zuǒ）右，最（zuì）后经（jīng）过一系列改（gǎi）革，铁路货运占比又开始（shǐ）逐渐回暖”。

在张晓东（dōng）看来，与（yǔ）公路相比，铁路在（zài）中长途（tú）货运（yùn）、大（dà）宗商品货（huò）运上具有一定的（de）比（bǐ）较优势，比如规模化（huà）成本、环保、时效等（děng）多个方面。只不过在相（xiàng）当长的时（shí）间（jiān）中，由于基（jī）建投入、铁路（lù）改（gǎi）革推进进度等多个方面因素的（de）影（yǐng）响，这些比较优势被（bèi）短暂（zàn）的“扭曲了”，而（ér）现在确（què）实是到了该修复的（de）时（shí）刻（kè）。

张晓（xiǎo）东对经济观察（chá）报表示，随着中国经济（jì）结构的（de）转（zhuǎn）变，包括煤炭在内的多个种类（lèi）的大宗商品峰值已经过去（qù），货运需求也很难再（zài）出（chū）现快速增长的（de）情况；高铁和高速公路的建设（shè）高峰期也已经（jīng）趋于尾声，货运（yùn）投（tóu）入有余力加强，从供需两（liǎng）端，“公转铁”的政策（cè）有了推进的空（kōng）间和基础。

尽管对（duì）于政（zhèng）策（cè）推进的节奏（zòu）仍有（yǒu）多（duō）种观点，但是所有的采（cǎi）访对象都（dōu）认为，“公转铁”的形势已经到（dào）了必须（xū）要推进的时刻了。

数年前，李乃龙曾赴海外参（cān）观（guān）过（guò）美国的（de）货运状况（kuàng），参观过程中（zhōng），李乃龙已经察觉了（le）美国货运结构（gòu）与（yǔ）中国的（de）巨（jù）大不同——美国（guó）铁（tiě）路、水路（lù）运输（shū）主导了整个大宗货物流通（tōng）——以及这种（zhǒng）不（bú）同所带来的种种便利和效率（lǜ）。

在那一刻（kè），李乃龙就意识到了，改变一定会发生。